Ekstrahering - den evige udfordring

Hvad er ekstrahering?

Når en myndighed undtager et dokument fra aktindsigt, skal den som udgangspunkt udlevere (ekstrahere) faktuelle oplysninger fra dokumentet.

Den, der søger om aktindsigt, har således som udgangspunkt ret til at modtage oplysninger om en sags faktiske grundlag og om eksterne faglige vurderinger, som indgår i f.eks. et internt dokument, i det omfang oplysningerne er relevante for sagen. Det følger af offentlighedslovens § 28, stk. 1.

Det lyder måske enkelt, men kan i praksis være en større øvelse. Det betyder nemlig, at den myndighed, der påtænker at undtage et internt dokument, skal gennemgå dokumentet i detaljer for at identificere eventuelle ekstraheringspligtige oplysninger. Disse oplysninger skal så udleveres, medmindre der er andre grunde til at undtage dem.

Hvorfor er det så svært?

Opgaven med at vurdere, hvilke oplysninger der skal ekstraheres, kan undertiden være vanskelig. Forarbejderne til offentlighedsloven giver en række anvisninger, men beskrivelsen er af gode grunde ret abstrakt. Desuden er anvisningerne navnlig møntet på ekstrahering i dokumenter relateret til konkret sagsbehandling (f.eks. i afgørelsessager) og ikke dokumenter, der indgår i en generel sag hos en myndighed (f.eks. om et politisk udspil eller om myndighedens almindelige drift).

Ombudsmanden kan også have visse begrænsninger i sine muligheder for at bidrage med en fuldt illustrativ praksis. Han behandler mange sager om spørgsmålet, men kan selvsagt ikke i en udtalelse gengive de oplysninger, som en myndighed ikke var forpligtet til at ekstrahere. Det nærliggende ville måske være, at ombudsmanden gav konkrete eksempler på, hvad der er ekstraheringspligtigt, men normalt vil ombudsmanden i første omgang henstille til myndigheden at genoptage sagen og overveje, om der er andre grunde til at undtage oplysningerne.

Et par nyere sager kan dog illustrere nogle af de faldgruber, som hyppigt giver anledning til udfordringer:

• En borger søgte om aktindsigt i materiale relateret til statens køb af ejendommen Holmegaard som udrejsecenter for afviste asylansøgere. Ombudsmanden mente, at myndigheden havde undtaget for meget af sagen fra aktindsigt. En række konkrete oplysninger vedrørte sagens faktiske grundlag og var således omfattet af ekstraheringspligten. Oplysningerne blev efterfølgende udleveret ved en ny afgørelse i 2023 (FOB 2022-30).
  
  
• I en anden sag søgte en journalist om aktindsigt i tre bestyrelsesreferater i Seniorpensionsenheden, som er en offentlig myndighed under ATP Koncernen, der har ansvar for at tilkende seniorpension. Her havde ombudsmanden lejlighed til at tage stilling til, hvad der kan anses for relevant for en generel sag – og dermed omfattet af ekstraheringspligten (FOB 2023-27).

Hvad er fakta?

Ekstraheringspligten omfatter for det første egentlige faktuelle oplysninger.

Det gælder bl.a. angivelser af geografiske afstande samt rene konstateringer, f.eks. vedrørende et passeret hændelsesforløb eller finansieringsmuligheder. Sådanne oplysninger indgik f.eks. i materialet i FOB 2022-30:

• ”Holmegaard ligger forholdsvis afsides og langt fra større byer. Hvis man sammenligner med Kærshovedgård, er der tre gange så langt til nærmeste by med over 1.000 indbyggere.”
  
  
• ”Der har ikke på nuværende tidspunkt været kontakt til ejeren af Holmegaard ift. muligheden for at erhverve ejendommen.”
  
  
• ”Det skal i den forbindelse bemærkes, at den tidligere afsatte reserve til brug for Udrejsecenter Lindholm ikke længere er til rådighed som mulig finansieringskilde.”

Herudover skal myndighederne ifølge lovforarbejderne ekstrahere oplysninger om resultatet af foretagne målinger og andre undersøgelser. Se f.eks. FOB 2023-27:

• ”Analysen viser, at der er sket små bevægelser i sammensætningen af ansøgergruppen hvad angår ansøgernes køn, herkomst og civilstand, og således er der sket en svag stigning i andelen af kvindelige ansøgere med dansk herkomst samt ansøgere, der er gift. Analysen viser videre, at ansøgergruppen ikke har udviklet sig i forhold til alder.”

Det samme gælder andre oplysninger, der bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag.

Det omfatter bl.a. oplysninger om de metoder og forudsætninger, der er anvendt ved fastlæggelsen af de egentlige faktuelle oplysninger.

Omvendt skal myndighederne normalt ikke ekstrahere politiske og strategiske udtalelser, tilkendegivelser vedrørende en sags afgørelse eller oplysninger om generelle objektive kendsgerninger, f.eks. om indholdet af gældende ret.

Dog omfatter ekstraheringspligten oplysninger om endelige beslutninger vedrørende en sags afgørelse samt såkaldte funktionsfakta, dvs. oplysninger, der i sig selv kan have et subjektivt præg, men som i konteksten bliver lagt til grund som fakta og indgår som en del af grundlaget for en beslutning, en rapport e.l.

Som eksempel på funktionsfakta kan nævnes interviewnotater (med bl.a. subjektive tilkendegivelser), når de udgør en del af grundlaget for en myndigheds anbefalinger. Se herom FOB 2024-1. Begrebet ”funktionsfakta” er desuden nærmere beskrevet i artiklen Ekstrahering – offentlighedslovens svære øvelse af Lisbeth Adserballe og Lise Puggaard i ombudsmandens beretning for 2015.

Hvad er eksterne faglige vurderinger?

Ekstraheringspligten omfatter også eksterne faglige vurderinger, der bidrager til at belyse sagens bevismæssige grundlag eller skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske grundlag – f.eks. erklæringer mv.,

• som er indhentet udefra
• som indeholder en videnskabelig eller teknisk vurdering af betydning for en myndigheds afgørelse
• og som er udarbejdet af personer med særlige faglige kvalifikationer på området.

I sagen FOB 2023-27 fandt ombudsmanden, at en ekstern revisors tilkendegivelser om Seniorpensionsenhedens økonomiske forhold på bestyrelsesmøder i enheden havde karakter af eksterne faglige vurderinger og dermed var omfattet af ekstraheringspligten.

Som en vægt med lodder

Lidt forenklet kan man sige, at ekstraheringspligten omfatter oplysninger om egentlige fakta, der kan efterprøves (f.eks. vejes), oplysninger om metoden til fastlæggelse af fakta (f.eks. en vægt) samt subjektivt prægede oplysninger og tilkendegivelser, hvis de lægges til grund som fakta i forbindelse med en beslutning e.l. (dvs. hvis de indgår som lodder i vægtskålene).

Hvornår er en oplysning relevant for sagen?

Ekstraheringspligten omfatter kun oplysninger, der er relevante for sagen.

Med begrebet ”sagen” tænkes der ifølge forarbejderne på de forvaltningssager, der vedrører en myndigheds indholdsmæssige virksomhed. Der kan både være tale om konkrete og generelle sager.

I sagen FOB 2023-27 havde Seniorpensionsenheden undladt at ekstrahere en række oplysninger fra tre bestyrelsesreferater, fordi de efter enhedens opfattelse ikke var relevante for oplysningen af en konkret sags faktiske grundlag. Oplysningerne vedrørte bl.a. udviklingen i antallet af ansøgninger om seniorpension, tilkendelsesprocenten for seniorpension og udfaldet af klagesager på området. Ombudsmanden udtalte, at enheden burde have vurderet, om oplysningerne var relevante for de sager (problemstillinger), som bestyrelsen behandlede på møderne – og altså ikke, om de var relevante for enhedens konkrete sager.

Et par pointer

Afslutningsvis et par pointer, der er værd at huske, når man vil i mål med ekstraheringsøvelsen:

• Opgaven med at identificere ekstraheringspligtige oplysninger kræver grundighed. Man skal derfor afsætte den fornødne tid til opgaven.
  
  
• Ekstraheringspligten omfatter ikke kun objektive kendsgerninger, men også andre oplysninger, som myndigheden har lagt til grund som fakta ved en beslutning e.l.
  
  
• Ekstraheringspligten gælder for oplysninger, der belyser en sags faktuelle grundlag, uanset om der er tale om en konkret sag eller en generel sag om f.eks. et politisk udspil.
  
  
• I bund og grund drejer det sig om de oplysninger, som offentligheden skal bruge for at kunne kontrollere grundlaget for myndighedernes beslutninger, herunder at de ikke er truffet ud fra forkerte forudsætninger.